新形势下地方税源建设的现状、困境与路径选择

作者信息

宋尚彬（上海财经大学公共经济与管理学院）

郭健（山东财经大学财政税务学院）

文章内容

财政是国家治理的基础和重要支柱。地方政府是落实财政治理职能、提供公共产品和服务、维持财政平稳运行的主体之一，而税收是地方政府最主要的收入来源。进入新时代以来，进一步加强地方税源建设的必要性有二：一是为了使其成为发挥财政治理职能、维持财政运行可持续、落实地方财政事权和支出责任划分的财力保障，二是使其成为防范化解系统性风险的重要路径。近年来，减税降费、数字经济发展、产业结构调整等因素给地方政府税源建设与税源分布带来深远影响，因此，需要积极探索新形势下地方税源的建设路径。本文拟对地方税源建设现状进行分析，并从减税降费、地方主体税种和税权、数字经济发展、产业结构转型等角度梳理地方税源建设面临的现实冲击，进而提出新形势下地方税源建设的路径选择。

一、地方税源建设现状分析

税源是税款的最终来源，即税收负担的最终客体归宿，通常以收入形式存在（陈文东，2016），地方税源则是地方税收收入的最终客体归宿。1994年分税制改革将我国税种划分为中央税、中央与地方共享税和地方专享税，地方税收收入来源于中央与地方共享税和地方专享税。

（一）地方税源规模

地方税源规模最终反映为地方税收收入规模，因此，本文考察了2008—2021年地方税收收入规模现状。从图1可见，地方税收收入绝对规模呈现增长态势，但增长率以下降趋势为主。地方税收收入占全国税收收入的比重逐渐上升，2016年达到最高点之后开始下降。地方税收收入变动源于税源变化。从图1可见，我国国内生产总值（GDP）规模不断增加，但其增长率总体呈现下降态势，说明税源规模增速在下滑，一定程度上可能会影响地方税收收入的增速。从相对规模看，2015年以前地方税收收入增速明显超过GDP增速，之后绝大多数年份地方税收收入增速小于GDP增速。总结而言，近年来受经济增速下滑、疫情影响，叠加大规模减税降费和取消地方主体税种等税制改革，虽然地方税收收入规模不断扩大，但收入增长率基本呈现下降态势，地方税收收入在全国税收收入中的比重有所减少。

此外，本文从重点税源企业角度考察地方税源变化情况。从图2可见，2009—2021年我国重点税源企业户数呈现波动上升趋势，但增长幅度较小，2021年约为10.74万户。重点税源企业营业收入不断增加，变动趋势与地方税收收入基本保持一致，为地方税收收入奠定了广阔的税源基础。重点税源企业营业收入利润率呈现逐年下降态势，说明重点税源企业的盈利能力有所降低。得益于营业收入的快速增长，在营业收入利润率逐年降低的情况下，重点税源企业利润增长仍然较为明显。尤其是2015年以后，虽然重点税源企业户数没有明显增长，但其利润总体保持增长态势。综合看，地方税源规模不断扩张，但增速有所放缓。

（二）地方税源结构

1.地方税收税种结构

地方税收收入来源随着地方税体系变革不断变化，直观体现在各税种收入结构上（见图3）。从2008—2021年收入规模看，共享税中的地方分享部分保持连年攀升态势，而地方专享税收入则在2015年达到最高值后逐渐减少。两者此消彼长的关系在占地方税收收入比重的变化中表现更为明显，2011年以前地方专享税占地方税收收入比重和共享税中的地方分享部分占比近似一致；2012—2015年两者差距逐渐拉大，地方专享税占比超过共享税中的地方分享部分占比；2016年以后地方专享税占比降至30%以下，地方税收收入呈现以共享税中的地方分享部分为主体的收入格局。从增值税和营业税收入占地方税收收入比重的变化趋势可以看出，两者变化趋势与共享税中的地方分享部分、地方专享税占比的变化趋势吻合，说明共享税中的地方分享部分和地方专享税占比的变化主要是由增值税和营业税变化引起的，制度性因素源自营改增带来的地方主体税种缺失。

2.地方税源产业结构

从图4可以看出，全国税收收入主要来源于第二产业和第三产业。2008—2021年，第二产业税收收入占比逐年下降，从52.96%下降至42.89%；第三产业税收收入占比则从46.82%上升到57.01%；第一产业税收收入占比为0.1%?0.22%。第三产业税收收入占比逐年上升是近年来产业结构转型升级带来的结果。从各产业产值占GDP的比重看，第一产业产值和第二产业产值占比逐渐下降，第三产业产值占比逐渐上升。第三产业税源扩张随之带来地方税收收入的增加。第一产业对税收收入的贡献较小，第一产业产值占GDP的比重约为7%，带来的税收收入贡献仅约为0.1%。大力培育第三产业税源既能够实现产业转型升级，又可以给地方政府带来更加充足的税收收入。

3.地方税源地区结构

进一步考察东部地区、中部地区和西部地区的地方税收收入和GDP占比情况（见表1），可以看出，这些地区之间税收收入占比差距明显，东部地区占据了绝大部分税收收入，占比常年维持在60%以上；中部地区和西部地区占比相差不大，两地区合计占比仅为37%左右。从GDP地区分布情况看，东部地区占比超过半数，但随时间发展呈现缓慢下降趋势，而西部地区GDP占比缓慢上升，中部地区GDP占比较为平稳。这说明地方税源大部分集中于东部地区，中西部地区占比较小，造成地方税收收入区域分布不均。

税收收入与税源的背离是造成税收在地区之间横向分配失衡的重要原因（刘建徽等，2012）。因此，本文考察了地方税收收入与税源背离情况。借鉴满向昱等（2018）的做法，本文采用平均经济含税量方法测度地区间税收收入与税源背离情况，某省份的理论税收收入为＝GDP_i×（∑T_i/∑GDP_i），T_i和GDP_i表示i省份实际税收收入和地区生产总值，该省份税收收入与税源相对背离程度D=[（T_i－）/×100%，该数值大于0则说明有税收收入流入，小于0则为税收收入流出。表1计算了东部、中部、西部地区地方税收收入与税源相对背离程度，东部地区相对背离程度为正，中西部地区为负，说明东部地区税收收入占比超过其GDP占比，属于税收收入流入地，中西部地区则为税收收入流出地。与西部地区相比，中部地区税收收入与税源背离程度更严重。从趋势上看，2008—2012年东部地区与西部地区税收收入与税源相对背离程度有所下降，但2013年后呈现波动上升趋势，说明2013年后西部地区税收收入流向东部地区的现象有所加剧。这可能是由于数字经济产业集群更多集中在东部地区。随着数字经济的不断发展，西部地区税收收入流出情况日益明显。

（三）地方税源的征管

地方税源征管现状主要体现在税收征管水平和征管效率的提升方面。一是不断深化税务系统机构改革，提高征管效率。2018年我国进行国税地税征管体制改革之后，税务系统总人数呈现逐渐下降趋势，但本科及以上学历人员不降反升，占总人数的比重快速上升，2018—2021年提高5个百分点；从税务系统机构设置数量看，机构设置数量呈现下降趋势，但下降幅度不大，2018—2021年共减少1629个。这说明我国税务系统不断精简人员和机构，注重培养高素质专业化税务人才，不断提高税收征管质效。二是使用现代化税收征管系统和多样化税收征管模式。近年来，我国信息化税收征管系统从“以票管税”进一步走向“以数治税”。2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》指明了新时代税收征管的改革路径，智慧税务建设极大地提高了税收征管效率，实现了对地方税源的有效管控。除了强有力的征管系统外，纳税信用等级评定制度从激励角度采用柔性税收征管方式促进纳税人依法纳税。三是不断推进“放管服”改革，持续优化税收营商环境。2021年10月，《国家税务总局关于进一步深化税务领域“放管服”改革培育和激发市场主体活力若干措施的通知》（税总征科发〔2021〕69号）推出15项深化“放管服”改革新举措，在降低制度性交易成本、优化税务执法和监管及提升办税缴费便利度方面提出明确要求。不断推进的“放管服”改革，使税收营商环境明显提升，纳税人满意度逐年上升。根据第三方机构调查结果，纳税人满意度在2021年综合得分为87.2分，较2012年提高7.48分。

二、新形势下地方税源建设的困境

新形势下，地方税源建设面临的困境既是导致地方税源变化的深层次原因，也是建设地方税源的突破路径。下面从减税降费、地方主体税种和税权、数字经济、产业结构等方面剖析地方税源建设面临的新挑战。

（一）减税降费背景下地方税源建设面临挑战

自2008年以来，我国减税降费大致经历结构性减税、大规模普惠性减税降费和组合式减税降费三个阶段（庞凤喜等，2022）。减税降费从税源存量和增量两方面给地方税源建设带来挑战。

1.在税源存量上，减税降费直接缩减了地方政府课税税源，使地方税收收入减少

减税降费政策一般会以降低税（费）率、缩减税（费）基、退税（费）、缓税（费）等形式实施，减税降费力度的持续增大会将大量企业、个人等纳税人纳入减税降费范围，导致原先需要缴纳税费的纳税人无须缴纳，或以更小的基数缴纳税费，造成纳税人范围变小或纳税人税基变窄等，从而使地方政府课税税源减少。比如：从2018年10月1日开始，个人取得的工资适用5000元/月的基本减除费用和新的税率表；从2019年1月1日起，新个人所得税法全面实施，纳税人子女教育、赡养老人等支出均可按规定税前扣除。两步税改因素叠加，累计有9900万人的工薪所得无须再缴个人所得税，个人所得税减税使纳税人范围变小。再如，对满足年度应纳税所得额不超过300万元等条件的小型微利企业，减按25%计入应纳税所得额，使企业所得税税基变窄。

2.在税源增量上，减税降费将新兴市场主体排除在课税范围以外，未能形成有效地方税源

吸引、培育新兴市场主体是地方税源建设的重要手段。市场主体在初始成长阶段往往规模较小、盈利能力较弱，在减税降费背景下，随着小型微利企业所得税、小规模纳税人增值税等减税范围的持续扩大，地方政府培育的大量市场主体未能被列入课税范围，也就不能带来税收收入。据统计，2016—2022年我国以各种形式新增减税降费及退税缓税缓费超12.8万亿元。这是新形势下我国地方税收收入增速降低的重要原因之一。

（二）地方主体税种与税权缺失使地方缺少稳定税源

1.地方主体税种缺失导致地方政府缺乏稳定税源

营改增以前，营业税是地方主体税种，占地方税收收入30%以上。营改增后，为调整中央与地方税收收入分配格局，我国于2016年将增值税分享比例由75：25调整为50：50，直接导致共享税中的地方税收收入在地方税收收入中的占比由45%左右提高到70%以上，大大超过地方专享税占地方税收收入的比重，使增值税收入中的地方分享部分占地方税收收入的比例大幅提高至40%左右。自此之后，地方税收收入占全国税收收入的比重开始下降，说明地方主体税种缺失后，地方税收收入在减少。究其原因有三。一是其他地方专享税税种的收入普遍规模较小，并具有税源分散、征管难度大、收入稳定性差等特点，难以担当地方主体税种。二是地方主体税种收入完全归地方所有，地方政府在税源建设方面有较强的积极性，而中央与地方共享税由中央和地方共享，再加上转移支付的存在，地方政府依靠中央财力扶持，缺乏税源建设积极性，不能形成和扩张地方稳定税源。三是增值税和企业所得税作为中央与地方共享税，是地方税收收入的重要来源，但其税源具有高度的流动性，并不能构成地方政府的稳定税源。由于我国增值税实行生产地课税原则，企业生产地高度集聚在交通便利、要素完备、市场化程度高的地区，企业流动带来的增加值流动使得税收收入与税源相背离，增值税收入在中央与地方之间分享加剧了地区之间的财政失衡（张克中等，2021）。

2.地方税权缺失导致地方禀赋优势难以转化为有效税源

税权是包括税收立法权、税收管理权等在内的税收权力。在我国当前财税体制下，地方政府没有税收立法权，仅对少许税种（如资源税、城镇土地使用税）拥有确定征收标准（如在调整范围内确定税率、减税）的权力。地方税权的缺失不利于地方税源建设。一是各地方禀赋优势差异巨大，统一的征税对象和征收标准忽略了地区资源、经济发展、特色产业等的差异，容易造成税收收入潜力较大的税源适用低税率或者不属于征税对象的现象；二是地方税收收入主要用于为地方居民提供公共产品和服务，从受益原则看，只有当地方政府拥有税权时，才能充分调动地方政府的积极性，挖掘税源潜能，根据地域产业特色制定税收激励政策，而税权缺失也就意味着地方政府税源建设积极性的降低。

（三）数字经济发展导致地方税源流失并加剧税收收入与税源背离

1.数字经济税源更加隐蔽，税收征管难度加大，导致税源流失

数字经济导致的税收征管难题主要是纳税主体难以确定和制度建设有待完善两个方面。在纳税主体确定方面，数字经济时代背景下的经济行为不再依赖于特定的经营机构、场所，大量交易依靠虚拟网络空间完成，交易具有虚拟性。多种业态相互融合，导致纳税主体的身份、应税行为、数字经济活动收入等难以确定。交易主体和交易模式的多元交错使交易信息难以掌握，纳税主体确定成本高昂，税源更为隐蔽。在制度建设方面，进入数字经济时代后，大量自然人参与到数字经济活动中，零工经济、网络主播等群体大量出现，由于电子发票治税制度不完备、注册登记信息制度不健全、代扣代缴义务不明晰、收入性质法定性缺失等原因（郭健等，2022），使大量自然人税源并未纳入税收征管范围。此外，由于现行税制对数字经济相关商品和服务在税基、税率、收入性质等方面缺乏明确规定，导致税收征管面临困难。

2.数字经济发展导致税收收入与税源背离日益加剧，税收收入在地区之间的横向分配失衡更为严重

当前，我国增值税遵循生产地课税原则，税收收入与税源背离的主要原因是生产地与消费地的分离。数字经济发展使商品和服务提供方不需要固定的经营场所，打破了商品和服务消费的空间限制，数字化商品则突破了商品的物理属性，伴随着数据流动，各品类商品和服务交易的生产地和消费地的分离现象更加普遍。而电子商务、平台经济等数字经济发展在区域分布上的不均衡，导致“销售极化、消费均化”的现象日益明显（刘怡等，2022）。这造成税源进一步向数字经济发达地区集聚，而税收收入来源则遍布其他地区。在地方税收收入严重依赖增值税分享的情况下，叠加数字经济发展会使税收收入与税源背离问题更为严峻。

（四）产业结构转型使地方传统税源减少

1.产业结构转型带动的产业结构调整会导致地方税源减少

碳达峰碳中和（以下简称“双碳”）目标下地方产业结构转型对传统行业税源带来冲击。《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出：“到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上，碳中和目标顺利实现，生态文明建设取得丰硕成果，开创人与自然和谐共生新境界。”为实现这一目标，我国要深化产业结构调整，加快推进产业绿色转型，并对不同产业实行分类施策，这些都将不同程度地对传统行业税源带来冲击。“双碳”目标要求严格落实钢铁、煤炭行业去产能政策，遏制属于高耗能高排放的钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等项目盲目发展。部分地区产业结构较为单一，经济发展长期严重依赖钢铁、煤炭等资源，此类地区新旧动能转换的条件薄弱，新兴税源一时难以兴起，去产能及对产能的控制易造成此类地区传统税源短期内大幅缩减。

2.产业结构转型导致“土地生税”动力不足

一段时间以来，与土地和房地产相关的税种13带来的税收收入是地方税收收入的重要支柱。如图5所示，土地和房地产相关税种收入规模不断增加，在地方税收收入中的占比逐渐提高，但收入增长率却整体呈现明显的下降趋势。主要原因是2016年以来我国实施了一系列房地产市场调控政策，影响了房地产相关产业的发展，进而减少了房地产业相关地方税源。从重点税源企业户数中的房地产业户数占比看，2015年达到峰值，约占16.73%，之后迅速下降，到2021年降至约为12.81%。14当前，土地出让市场持续低迷，产业结构调整导致地方政府与土地相关的税源日益缩减，使土地和房地产相关地方税收收入增速放缓。

三、新形势下地方税源建设的路径选择

新形势下亟须通过改革中央与地方财税体制机制，探索地方税源建设的路径，积极培育地方税源，充实地方税收收入。

（一）确立地方主体税种，合理赋予地方税权

一是确立地方主体税种，壮大地方税源。从理论上而言，地方主体税种应满足稳定性、受益性、透明性、便利性等原则（樊丽明等，2022），从现行税制看，中央政府将消费税征收环节后移并稳步下划地方，作为地方主体税种具备可行性（郭健等，2021）。此外，需要加快推进房地产税试点工作，并逐步推广，将其作为地方主体税种。二是合理赋予地方税权。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，要“健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”，建议根据税源特点，将地方专享税税种划分为两类，分别合理赋予地方税权。第一类由中央政府统一制定税法，将确定征收标准的权力下放给地方。当税源在全国范围内普遍存在，不存在明显的地域特色时，由中央政府统一制定基本税法框架，明确征收对象和征收管理等事项，由地方政府自主确定征收标准，减免税优惠政策等。资源税、城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税等可划分为第一类。第二类经中央政府批准，直接由省（自治区、直辖市）人民政府根据区域性税源确定是否开征新税种。当税源具有明显的地域特色时，允许省（自治区、直辖市）人民政府充分挖掘地区优势税源，将本地优势资源或产业确立为具有地域特色的地方税源，经中央政府批准后，根据地方税源制定税法对其进行征税（马海涛等，2011；陈少英，2014；李明等，2023）。此外，还可以探索允许省（自治区、直辖市）人民政府根据自身优势自主确立地方主体税种。第三类是充分发挥减税降费“放水养鱼”、涵养税源的作用。影响企业生产经营的主要税种是增值税和企业所得税。在增值税方面，应着力促进增值税中性原则的实现，全面落实好留抵退税政策，确保企业足额及时获得退税，充实企业现金流；加快增值税税率由三档简并为两档，消除税制因素导致的资源配置扭曲。在企业所得税方面，积极探索试行企业亏损向前结转政策，尤其是对于创新水平高、处于初创期的企业，允许企业将亏损向前结转，即用以前年度利润弥补当年亏损，并相应退还以前年度已缴纳的企业所得税税款。

（二）改革实体税收制度，适应数字经济税源发展

数字经济发展要求提高税收制度与数字经济的适配性，对数字经济税源制定明确征管标准。一是根据数字经济特点改革实体税制。建议在现有税制框架下，完善增值税、企业所得税、个人所得税有关数字经济活动的制度规定。主要做法是以税制要素为依托，在各税种税制要素中增加数字经济税源的相关规定，明确各种类型数字经济活动的纳税主体、税基、税率、收入性质等。比如，针对大量自然人依托平台开展数字经济活动获得的收入，可以通过立法明确规定自然人的纳税义务、平台的代扣代缴义务，并根据所售卖的商品、服务等经济活动分门别类确定税基、税率、收入性质等。鉴于较难在生产和流通环节对数字经济活动征税，因此，可以在销售和分配环节将最终受益人确定为纳税主体，着重完善企业所得税和个人所得税制度，提高直接税在税收收入中的比重。二是改变税收征管方式，减少制度性因素带来的税收收入与税源背离现象。建议将增值税的课税原则由生产地改为消费地，确保税收收入与税源来源地一致。在数字经济时代，商品邮寄地址、数字支付等为数字经济模式下确定商品消费地提供了数据基础，根据消费地征税成为可能。三是针对数字经济发展情况开征数据资产税。近年来，我国数字经济飞速发展。据中国信息通信研究院统计，2022年我国数字经济规模达到50.2万亿元，占GDP比重达到41.5%。数字经济发展给地方带来庞大税源。建议对数字经济活动中以数字化的知识和信息作为生产要素所形成的数据资产课税，并将其作为地方税源（国家税务总局税收科学研究所课题组，2022；李香菊等，2022）。

（三）完善转移支付制度，促进地方财力均衡

地区财力差异是地方税源差异的自然结果，税收收入与税源背离使地区财力失衡现象更为严重，因此需要完善转移支付制度，化解税收收入与税源背离带来的财力横向分配失衡问题，促进地区间的税收收入均衡，实现区域协调发展。一是在纵向转移支付方面，需要合理确定资金分配方式并注重资金使用效益，提升转移支付效能。财政事权和支出责任的划分是确定转移支付资金分配数额的基础。随着《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》等文件的发布，各级政府在基本公共服务、生态环境、科技等领域的财政事权与支出责任实现了明确划分。以此为基础，中央政府需要充分考虑地方税源规模、地方税源结构、税收收入与税源背离情况、地方税收收入、基本公共服务均等化水平等，使用因素法对转移支付数额进行分配，将与转移支付相关的因素纳入统一、更为细化的公式之中，并根据经济社会发展情况不断对各类因素进行完善。根据各类转移支付的功能定位，合理界定各类事项所需转移支付类型，逐步提高一般性转移支付规模，合理控制专项转移支付规模。在资金使用效益上，在中央和地方层面建立转移支付资金使用监管和绩效评价机制，构筑贯穿资金下达、资金使用、资金效益评价的全流程评价体系，提高资金使用效益。二是在横向转移支付方面，中央政府需要建立规范性的顶层制度设计，对横向转移支付的事项、资金配置方式、资金使用监督、资金绩效评价等设定对应的激励约束机制。比如，对接受横向转移支付的地区，可将其资金使用绩效纳入考核，以进行有效约束。

（四）加快产业结构转型，培育地方新兴产业

加快产业结构转型，培育地方新兴产业，可以培育新税源、优化税源结构，进而带动地方税收收入增长。我国实行激励与约束相结合的产业结构调整政策，国家发展和改革委员会于2005年颁布《产业结构调整指导目录》，将各个产业分为鼓励类、限制类、淘汰类，并根据经济社会发展需要不断进行调整。对于激励发展的产业，通过配套金融、财税、土地、人才等各类政策支持其发展。因此，可以从以下几方面着手加快产业结构转型，培育地方税源。一是充分利用税收激励政策引导新兴产业发展。传统产业的转型升级与新兴产业的建立发展都与创新紧密相关，需要利用税收政策引导创新驱动发展。地方政府应该充分落实高新技术企业所得税优惠、科技型中小企业税收优惠等激励企业创新的政策，使企业应享尽享创新税收优惠。企业创新具有高投入、高风险和长周期等特点，建议进一步提高研发费用加计扣除比例，激发企业研发创新积极性，加快推动产业转型升级。二是因地制宜，培育优势产业。在产业结构调整过程中，需要立足地方实际，优先转型升级已有产业，保障地方税收收入稳定；同时挖掘地区优势，充分发挥地域文化、资源禀赋、生态优势等比较优势，培育壮大地方特色主导产业。各地区因地制宜，培育地方性税源。三是加强产业基金引导，发展新兴产业。通过地方政府设立产业基金、对适合地区发展的新兴产业进行投资的方式，为新兴产业发展提供“第一桶金”，进而撬动社会资本加大投资，培育壮大新兴产业。地方政府对本地产业政策强有力的资金引导和扶持能够增强市场信心，起到“筑巢引凤”的作用，进而达到培育地方新兴税源的目标。

（五）创新税收征管模式，强化地方税源管理

智慧税务建设为地方税源管理提供了丰富的技术手段，数字经济发展则要求创新税收征管模式。新形势下，地方税源征管需要做好以下三方面工作。一是建立数据信息互联互通互享机制，做好税源监控。可以税务部门为主导，在税务部门与市场监管、住建、自然资源、金融等部门间建立数据信息交换机制，通过对多个数据源进行比对，提高税源信息准确性。此外，需要根据地方特色分析地方税收收入的主要来源，把握地方重点税源，夯实地方税收收入基础。二是持续推动税收征管数字化建设，强化地方税源征管。充分应用大数据、云计算、物联网、收收入与税源背离使地区财力失衡现象更为严重，因此需要完善转移支付制度，化解税收收入与税源背离带来的财力横向分配失衡问题，促进地区间的税收收入均衡，实现区域协调发展。一是在纵向转移支付方面，需要合理确定资金分配方式并注重资金使用效益，提升转移支付效能。财政事权和支出责任的划分是确定转移支付资金分配数额的基础。随着《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》等文件的发布，各级政府在基本公共服务、生态环境、科技等领域的财政事权与支出责任实现了明确划分。以此为基础，中央政府需要充分考虑地方税源规模、地方税源结构、税收收入与税源背离情况、地方税收收入、基本公共服务均等化水平等，使用因素法对转移支付数额进行分配，将与转移支付相关的因素纳入统一、更为细化的公式之中，并根据经济社会发展情况不断对各类因素进行完善。根据各类转移支付的功能定位，合理界定各类事项所需转移支付类型，逐步提高一般性转移支付规模，合理控制专项转移支付规模。在资金使用效益上，在中央和地方层面建立转移支付资金使用监管和绩效评价机制，构筑贯穿资金下达、资金使用、资金效益评价的全流程评价体系，提高资金使用效益。二是在横向转移支付方面，中央政府需要建立规范性的顶层制度设计，对横向转移支付的事项、资金配置方式、资金使用监督、资金绩效评价等设定对应的激励约束机制。比如，对接受横向转移支付的地区，可将其资金使用绩效纳入考核，以进行有效约束。

END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第2期）

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宋尚彬，郭健.新形势下地方税源建设的现状、困境与路径选择[J].国际税收，2024（2）：20-30.

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